編者按：排污許可制度改革是環(huán)境管理制度的重大變革。2016年底，我國(guó)率先在火電、造紙行業(yè)啟動(dòng)了排污許可證管理工作。2017年3月13日，全國(guó)首張具有統(tǒng)一編碼的排污許可證頒發(fā)給華能?？陔姀S，此后全國(guó)各地火電企業(yè)陸續(xù)申領(lǐng)到新的排污許可證，到2017年6月底，全國(guó)幾乎所有火電廠都已取得排污許可證。

啟動(dòng)排污許可證管理一年之際，本文總結(jié)了火電行業(yè)實(shí)施情況，分析問題，提出政策建議，對(duì)更好推動(dòng)火電行業(yè)和固定源排污許可制度完善具有重要意義。

根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕81號(hào)）要求，2016年12月27日，環(huán)保部印發(fā)了《關(guān)于開展火電、造紙行業(yè)和京津冀試點(diǎn)城市高架源排污許可證管理工作的通知》（環(huán)水體[2016]189號(hào)），明確提出“各地應(yīng)立即啟動(dòng)火電、造紙行業(yè)排污許可證管理工作”。

火電行業(yè)一直是全國(guó)污染源控制的重點(diǎn)領(lǐng)域，具有法規(guī)支撐性強(qiáng)、環(huán)保管理嚴(yán)格、規(guī)范、基礎(chǔ)條件好等特點(diǎn)，既是典型的污染集中、高效控制的固定源、高架源，也具有無(wú)組織排放、交通運(yùn)輸（運(yùn)煤、運(yùn)灰）排放特點(diǎn)的污染源，率先在火電行業(yè)推進(jìn)許可證管理，對(duì)于進(jìn)一步有序推進(jìn)更大范圍的許可證管理工作，具有較強(qiáng)的示范和引領(lǐng)作用。

從一年多來(lái)火電行業(yè)總體來(lái)看，排污許可證發(fā)放工作順利，制度配套、數(shù)據(jù)報(bào)送和管理平臺(tái)逐步完善，相關(guān)政策整合初步協(xié)調(diào)，環(huán)保管理交叉問題得到一定程度的解決。政府依法監(jiān)管、企業(yè)依法排污意識(shí)明顯增強(qiáng)，環(huán)保管理水平明顯提升。同時(shí)，試點(diǎn)推進(jìn)過程中也發(fā)現(xiàn)一些問題，值得高度關(guān)注和盡快解決。

排污許可管理中的主要問題

排污許可制度改革是環(huán)境管理制度的重大變革，涉及到法規(guī)、政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范等方面，涉及到國(guó)家、地方政府環(huán)境保護(hù)管理部門、電力政府主管門的責(zé)權(quán)利，涉及到企業(yè)環(huán)保管理制度、管理隊(duì)伍、管理習(xí)慣以及與基層企業(yè)與集團(tuán)公司管理關(guān)系的重建，涉及到第三方組織的地位、作用、法律責(zé)任等。經(jīng)過我們與電力企業(yè)進(jìn)行座談和調(diào)研，存在的主要問題有以下幾個(gè)方面：

一是信息平臺(tái)重復(fù)建設(shè)，企業(yè)重復(fù)填報(bào)，且存在缺陷。

排污許可信息平臺(tái)建設(shè)是實(shí)施許可證管理的前提、基礎(chǔ)，國(guó)家環(huán)保主管部門加強(qiáng)信息平臺(tái)的建設(shè)是非常必要的，火電企業(yè)填報(bào)信息既是守法的基本內(nèi)容也是“自證守法”的重要支撐，這點(diǎn)無(wú)可非議。但是，信息系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)、重復(fù)填報(bào)，增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，與“一證式”改革簡(jiǎn)化管理的要求是相悖的。

現(xiàn)在企業(yè)要填報(bào)“國(guó)家排污許可證申報(bào)系統(tǒng)”“全國(guó)污染源自行監(jiān)測(cè)信息共享系統(tǒng)”“重點(diǎn)排污單位自動(dòng)監(jiān)控與基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)”“國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)直報(bào)系統(tǒng)”等四套信息平臺(tái)數(shù)據(jù)。除國(guó)家層面信息平臺(tái)外，火電企業(yè)還要在省、市級(jí)多套信息管理平臺(tái)上填報(bào)。

在填報(bào)方式上，一方面，對(duì)于固定不變的基礎(chǔ)信息不能在系統(tǒng)中自動(dòng)形成，而是要求重復(fù)；一些信息平臺(tái)系統(tǒng)甚至要求按小時(shí)手工填報(bào)數(shù)據(jù)，不僅極大增加發(fā)電企業(yè)填報(bào)工作量，也增大了錯(cuò)誤發(fā)生的幾率。另一方面，一些基礎(chǔ)信息由于發(fā)生了變化需要變更時(shí)，雖然管理辦法上是允許的，但沒有配套的程序性規(guī)定，失去了信息的準(zhǔn)確性和“自證守法”的作用。

二是一些地方核發(fā)排污許可證時(shí)，核定排放濃度限值和排污總量的法定性不足。

排污許可證本身是依法頒發(fā)，但不等于只要寫入排污許可證的內(nèi)容都是法定內(nèi)容，只有依法寫入的內(nèi)容才是法定內(nèi)容。目前，我國(guó)火電廠大氣污染物排放的法定要求主要體現(xiàn)在污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)評(píng)要求上（環(huán)評(píng)工作的法定性與環(huán)評(píng)內(nèi)容的法律屬性是有區(qū)別的，此文不作深入討論）。

一些地方政府排污許可主管部門核發(fā)許可證時(shí)把沒有成為地方排放標(biāo)準(zhǔn)的大氣污染物“超低排放”文件要求作為強(qiáng)制性要求，大大增加了企業(yè)的法律責(zé)任和守法難度。還有，在核發(fā)許可證時(shí)，按許可證管理改革前的環(huán)評(píng)批復(fù)將電廠廢水“零排放”要求納入許可證管理，除極個(gè)別電廠因?yàn)榄h(huán)境需要求經(jīng)認(rèn)真論證后采取高投入方案實(shí)施真正的“零排放”外，很多電廠當(dāng)初只是為了項(xiàng)目審批承諾“零排放”的，缺乏針對(duì)性的技術(shù)，投資運(yùn)行成本也非常高，且產(chǎn)生的固廢也無(wú)相應(yīng)規(guī)定，使企業(yè)在真正做到以證排污時(shí)非常困難。再有，大氣污染物總量控制目標(biāo)在落實(shí)到具體企業(yè)時(shí)缺乏相應(yīng)的明確、可操作性規(guī)范，在具體確定許可量時(shí)具有不確定性。由于火電廠已經(jīng)采取了最嚴(yán)格的污染控制要求，電力大氣污染物排放總量對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響的百分點(diǎn)已下降至個(gè)位數(shù)，采用“濃度”與“總量”雙控方式對(duì)已經(jīng)不適用火電廠，不宜機(jī)械地采用總量控制。

三是現(xiàn)行的排放標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)標(biāo)性判定方法難以適應(yīng)排污許可證管理要求，也使企業(yè)遇到守法難題。

現(xiàn)行的《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB13223-2011）是火電廠排污許可證管理中依法核定火電企業(yè)排放濃度限值的主要依據(jù)，該標(biāo)準(zhǔn)并沒有明確如何判定是否達(dá)標(biāo)，也未對(duì)于生產(chǎn)運(yùn)行中由客觀原因造成的特殊情況（如重大自然災(zāi)害）做針對(duì)性規(guī)定。在監(jiān)管上普遍是以小時(shí)濃度是否超過濃度限值進(jìn)行達(dá)標(biāo)判定。隨著環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)不斷趨嚴(yán)，尤其是超低排放已經(jīng)成為常態(tài)要求的情況下，一些過去在環(huán)保治理上并不突出的問題變?yōu)榈猛怀觥?/p>

如鍋爐啟停和低負(fù)荷運(yùn)行階段，由于煙氣達(dá)不到催化劑發(fā)揮作用的溫度，會(huì)造成氮氧化物排放短時(shí)超過排放限值。再如，在過嚴(yán)的氮氧化物排放限值要求下，必然要加大還原劑氨的噴入量，過量的氨反應(yīng)生成亞硫酸銨等物質(zhì)會(huì)造成煙氣系統(tǒng)處理設(shè)備阻力增大甚至堵塞等。尤其是在我國(guó)電力供需總體寬松、煤電利用率小時(shí)下降，而同時(shí)為保證可再生能源發(fā)電煤電調(diào)峰任務(wù)增大、機(jī)組低負(fù)荷運(yùn)行工況增加下，污染物排放低濃度雖然大幅度降低但波動(dòng)性增大。

另外，GB13223中為防止稀釋污染物造成達(dá)標(biāo)排放假象，規(guī)定了以6%基準(zhǔn)氧含量來(lái)折算濃度的要求（即以空氣中氧含量21%減去6%作為分子，以21%減去實(shí)際煙氣含氧含量百分?jǐn)?shù)差值作為分母得出折算系數(shù)）。雖然此方法國(guó)際通用，但只適用于正常運(yùn)行工況，不適合機(jī)組啟停階段。在機(jī)組啟停過程甚至沒有運(yùn)行時(shí)，由于煙氣含氧量高或者接近空氣，煙氣自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)（CEMS）的微小變動(dòng)甚至是儀器噪聲的影響，都可以使折算公式中的分母接近零，監(jiān)測(cè)結(jié)果呈現(xiàn)出超出排放限值數(shù)倍甚至幾百倍的情況。這些客觀因素既會(huì)造成火電廠無(wú)法實(shí)現(xiàn)全時(shí)段、全工況100%達(dá)到排放限值的情況，也會(huì)造成超標(biāo)假象，影響排污許可制度執(zhí)行的科學(xué)性和嚴(yán)肅性。

實(shí)踐中，環(huán)保部門也通過一些文件解釋在一定程度上緩解了這些問題，如在機(jī)組啟停階段對(duì)氮氧化物排放超標(biāo)給予了一定豁免時(shí)間，但是豁免時(shí)間相對(duì)較短且各地執(zhí)行情況不一，于低負(fù)荷情況沒有相應(yīng)解決措施。這就造成了發(fā)電企業(yè)誤超標(biāo)或誤通報(bào)的情況時(shí)有發(fā)生。企業(yè)為防止被通報(bào)，采取了一些經(jīng)濟(jì)上不合算、環(huán)境上沒效益的措施。如有的企業(yè)為了盡可能地減少“超標(biāo)”，在時(shí)間點(diǎn)上采取正點(diǎn)啟動(dòng)方式，這樣可以有近60分鐘的時(shí)間調(diào)整，但實(shí)際上并沒影響污染物排放數(shù)量，但對(duì)電力系統(tǒng)的安全性、可靠性、電能質(zhì)量產(chǎn)生了影響。一些迫不得已的措施對(duì)機(jī)組運(yùn)行壽命和催化劑運(yùn)行壽命有影響的措施，從全社會(huì)的角度來(lái)講也是得不償失的。

改進(jìn)建議

一是不忘排污許可證改革“初心”，堅(jiān)持依法、科學(xué)、簡(jiǎn)化。

不論是排污許可制度改革的中央要求，還是國(guó)家層面上的制度框架要求，還是環(huán)保部領(lǐng)導(dǎo)明確要求，對(duì)固定源實(shí)施“一證式”排污許可管理的核心是制度融合、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、化繁為簡(jiǎn)、依法科學(xué)?；痣娦袠I(yè)排污許可制度改革尚處初步階段，具體執(zhí)行過程中會(huì)出現(xiàn)各種問題，應(yīng)該引起足夠重視并加以解決。

具體操作層面就是要整合環(huán)境影響評(píng)價(jià)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制、排污交易、排污收費(fèi)等環(huán)境管理制度，建立統(tǒng)一的固定源環(huán)境管理平臺(tái)。整合的核心在于“合”，結(jié)果在“簡(jiǎn)”，通過“整”，避免把現(xiàn)行的許可機(jī)械地疊加到一個(gè)許可證上，避免使不合理的許可在法律上更加穩(wěn)固、更為繁雜。固定源環(huán)保管理的終極目標(biāo)是與環(huán)境質(zhì)量密切相關(guān)，而以上所存在問題實(shí)質(zhì)上與環(huán)境質(zhì)量改善并無(wú)多大關(guān)系，只是管理的科學(xué)性、合理性、可操作性問題，同時(shí)也是改進(jìn)工作作風(fēng)為企業(yè)服務(wù)的問題。因此，針對(duì)各級(jí)政府對(duì)政策文件理解存在偏差、新舊污染源排污許可的不同要求、排污許可證申報(bào)、核發(fā)過程中的問題，國(guó)家環(huán)保部門應(yīng)加強(qiáng)排污許可改革配套文件的解讀和宣講工作，保證改革精神從中央到地方的正確貫徹落實(shí)。

二是加快對(duì)火電廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和達(dá)標(biāo)判定方法進(jìn)行修改完善。

在行政要求和經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向下，燃煤電廠實(shí)事上已經(jīng)運(yùn)行在超低排放狀態(tài)下，排放的污染物濃度和總量都已經(jīng)很低，在機(jī)組啟、停階段和低負(fù)荷運(yùn)行階段的短期超限值排放對(duì)環(huán)境質(zhì)量影響已經(jīng)很小，應(yīng)合理豁免。同時(shí)，參照美國(guó)和歐盟做法，將以小時(shí)濃度均值考核改為按日均值（或者24小時(shí)滾動(dòng)均值）和月均值考核。鑒于火電企業(yè)全部配置了CEMS，且已成為考核的基礎(chǔ)工具，建議加強(qiáng)對(duì)CEMS的可靠性評(píng)價(jià)和監(jiān)管，同時(shí)淡化或者減少手工監(jiān)測(cè)方式，以減輕監(jiān)管者和企業(yè)負(fù)擔(dān)。建議啟動(dòng)火電廠污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)制訂工作，綜合排放標(biāo)準(zhǔn)不僅是對(duì)氣、水、聲、渣、無(wú)組織排放等提出排放限值要求，也對(duì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)位、監(jiān)測(cè)方法、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)認(rèn)定以及機(jī)組啟停、低負(fù)荷工況等非正常情況的達(dá)標(biāo)判定等做出詳細(xì)規(guī)定。

三是進(jìn)一步協(xié)調(diào)整合相關(guān)制度。

一方面，要整合與排污許可管理直接相關(guān)，關(guān)鍵是信息平臺(tái)建設(shè)制度和環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。信息平臺(tái)應(yīng)當(dāng)整合為一個(gè)平臺(tái)，如果政府需要多個(gè)平臺(tái)，那是政府部門內(nèi)部協(xié)商的事，但是企業(yè)只應(yīng)對(duì)一個(gè)平臺(tái)報(bào)送數(shù)據(jù)。且重復(fù)數(shù)據(jù)不應(yīng)重復(fù)報(bào)送；能夠電子化的數(shù)據(jù)，不應(yīng)再報(bào)紙質(zhì)數(shù)據(jù)；能夠在平臺(tái)內(nèi)自動(dòng)生成的數(shù)據(jù)和報(bào)告，不應(yīng)再單獨(dú)報(bào)告。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的改革，關(guān)鍵是確定哪些是法定的要求，哪些是鼓勵(lì)性、引導(dǎo)性的要求，哪些是企業(yè)與政府達(dá)成的協(xié)議性質(zhì)的要求。環(huán)境影響報(bào)告書的所有內(nèi)容不應(yīng)當(dāng)全部是法定要求。根據(jù)要求性質(zhì)的不同，在許可證中提出不同的限定。

另一方面，排污許可證管理制度與其他相關(guān)制度的協(xié)調(diào)。電力行業(yè)供需形勢(shì)和節(jié)能減排形勢(shì)都發(fā)生了重大變化，火電廠污染物治理、節(jié)能節(jié)水和溫室氣體控制等相互影響、相互制約。排污許可“一證式”管理改革不僅對(duì)環(huán)保制度影響是深刻的，而且牽一發(fā)而動(dòng)全身，涉及到電力行業(yè)管理的相關(guān)制度。因此，排污許可制度改革要與新形勢(shì)下火電定位、清潔發(fā)展等要求相結(jié)合，對(duì)火電行業(yè)影響較大各項(xiàng)制度進(jìn)行整合，促進(jìn)電力工業(yè)清潔低碳安全高效發(fā)展。

（作者為中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)黨組成員、專職副理事長(zhǎng)）