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來源：《中國生態(tài)文明》雜志

作者：何震

工作單位：江蘇省環(huán)保廳政策法規(guī)處（改革辦）            

作為全國生態(tài)環(huán)境管理制度綜合改革和垂直管理改革的試點省，江蘇是怎么謀劃環(huán)保改革的？

綠色發(fā)展，是“十三五”期間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主旋律，改革，將是“十三五”期間環(huán)保工作的主旋律。

前不久，江蘇省被環(huán)保部確定為全國生態(tài)環(huán)境管理制度綜合改革的試點省份和垂直管理改革的試點省份，環(huán)保部批復(fù)了《江蘇省生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制機制改革方案》。

“十三五”期間，江蘇的環(huán)保改革將如何推進(jìn)呢？

江蘇改革創(chuàng)新，已有哪些成果？

改 革創(chuàng)新，始終是引領(lǐng)江蘇經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的優(yōu)勢所在、特色所在，在生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域也是如此。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)化進(jìn)程比較快的省份，江蘇遇到環(huán)境 問題比較早，探索開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度改革也較早。近年來，省委、省政府認(rèn)真貫徹落實習(xí)近平總書記系列重要講話精神，堅持把制度創(chuàng)新作為重要動力，緊緊圍 繞生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，率先探索，大膽創(chuàng)新，初步形成了一批既符合中央要求、又體現(xiàn)自身特色的制度成果，為生態(tài)文明建設(shè)提供了有 力的保障。

率先建立比較系統(tǒng)的生態(tài)紅線管控制度。率 先劃定生態(tài)紅線，劃分15 大類779 塊生態(tài)紅線區(qū)域，陸地面積占全省國土面積的22.2%，確定了保護(hù)邊界，明確了保護(hù)主體，落實了保護(hù)責(zé)任。同時，配套制定了生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付暫行辦法和監(jiān) 督管理考核細(xì)則，在全國率先形成了生態(tài)空間管控的制度性成果。通過劃定和嚴(yán)守生態(tài)紅線，為優(yōu)化國土空間布局提供了剛性約束和有力保障，在全國產(chǎn)生了良好的 示范效應(yīng)。

率先建立比較科學(xué)的綠色發(fā)展評估制度。近 年來，江蘇省在加快轉(zhuǎn)型升級、促進(jìn)綠色發(fā)展方面，主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，從資源利用效率、環(huán)境污染代價和生態(tài)產(chǎn)品貢獻(xiàn)等方面，對全省各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水 平進(jìn)行綠色評估，在全國率先形成了促進(jìn)綠色發(fā)展的基本保障制度。通過實施“綠評”，引導(dǎo)各地樹立正確政績觀和科學(xué)發(fā)展觀，增強了各級黨委政府推進(jìn)綠色發(fā)展 的主動性和積極性，形成了鮮明的考核導(dǎo)向。

率先形成比較完備的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系。注 重發(fā)揮政府在推動生態(tài)文明建設(shè)中的主導(dǎo)作用和市場在資源配置中的決定性作用，不斷深化環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策方面的改革創(chuàng)新。一是加快資源環(huán)境價格改革。穩(wěn)步推進(jìn)排 污收費改革，大幅提高排污費征收標(biāo)準(zhǔn)，全面實施揚塵排污收費，實行差別化征收政策。排污權(quán)確權(quán)和許可證發(fā)放取得積極進(jìn)展，成立省排污權(quán)登記與交易管理中 心，全省排污權(quán)交易額累計達(dá)2.48 億元。二是健全生態(tài)補償制度。創(chuàng)新水環(huán)境資源區(qū)域補償制度，建立上下游“雙向補償”機制，配套制定水環(huán)境區(qū)域補償監(jiān)測和資金管理辦法，覆蓋全省所有省市交 界斷面。三是完善環(huán)保信用體系。推行綠色信貸，在全省兩萬多家排污企業(yè)開展環(huán)保信用評價，建立環(huán)保“黑名單”制度，率先根據(jù)評價等級實施差別水價電價，形 成“守信者受益、失信者受罰”的鮮明導(dǎo)向。

率先形成比較嚴(yán)格的生態(tài)文明法治保障體系。堅 持用嚴(yán)格的法治保障生態(tài)環(huán)境，推動生態(tài)文明建設(shè)逐步納入法治化軌道。一是完善生態(tài)文明法規(guī)體系。制定修訂了大氣污染防治條例、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例、通榆河水 污染防治條例等11 項地方環(huán)保法規(guī)，出臺加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的18 條意見，形成了強力的法治約束。二是嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法。嚴(yán)格落實新環(huán)保法，深入開展環(huán)境保護(hù)大檢查，清理整頓環(huán)保違法違規(guī)建設(shè)項目，建立黨政同責(zé)的網(wǎng)格化 環(huán)境監(jiān)管體系，實施環(huán)保工作約談暫行辦法。三是著力強化環(huán)保行政司法聯(lián)動。建立環(huán)境司法聯(lián)席會議制度，環(huán)保和司法部門聯(lián)合出臺環(huán)保執(zhí)法銜接配合的實施意 見，嚴(yán)懲環(huán)境違法分子，捍衛(wèi)環(huán)保法律尊嚴(yán)。

率先形成了比較廣泛的多方共治推進(jìn)體系。堅 持把共建共享作為生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)，凝聚各方面力量推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。成立由省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長、50 多個部門參加的生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立了專門的辦公室，每年下達(dá)目標(biāo)任務(wù)書，分解落實責(zé)任、嚴(yán)格督查考核。強化部門協(xié)同，引導(dǎo)公眾參與。成立省環(huán)境保 護(hù)公共關(guān)系協(xié)調(diào)中心，發(fā)布《江蘇生態(tài)文明行為規(guī)范》，建成省生態(tài)環(huán)保體驗中心，開展“生態(tài)江蘇在行動”等一系列大型公益活動，全社會共建共享生態(tài)文明的氛 圍日益濃厚。

圍繞目標(biāo)，改革堅持哪些原則？

深 化環(huán)保體制機制改革是中央作出的重大決定，地方政府及環(huán)保部門沒必要考慮要不要改革的問題，而應(yīng)該思考怎么改革、如何把中央的各項改革頂層設(shè)計落到實處。 全面深化生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域改革，必須合理布局深化改革的優(yōu)先順序、主攻方向、時間表和路線圖，在重點領(lǐng)域率先突破，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)重點發(fā)力。

“十 三五”期間，江蘇省生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制機制改革將馳入快車道。重點在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃環(huán)評、建設(shè)項目環(huán)評和排污許可證以及網(wǎng)格化監(jiān)管一體化監(jiān)管、環(huán)保部門管 理體制等改革方面率先取得突破，到2020 年，基本建立管控預(yù)防、環(huán)境監(jiān)管、體制管理、社會共治、評價考核等五方面生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系，積極探索與生態(tài)文明建設(shè)、綠色發(fā)展理念相適應(yīng)的一批可操 作、可示范、可推廣的制度措施。圍繞實現(xiàn)這一目標(biāo)，江蘇環(huán)保改革將遵循五大基本原則。

堅持發(fā)展與保護(hù)相協(xié)調(diào)。牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，以生態(tài)文明為標(biāo)桿、綠色發(fā)展為標(biāo)志、人民滿意為標(biāo)準(zhǔn)，堅持綠色循環(huán)低碳發(fā)展，堅持生態(tài)保護(hù)紅線管控，切實把發(fā)展建立在生態(tài)空間受保護(hù)、資源環(huán)境能承載、環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善的基礎(chǔ)上。

堅持政府、企業(yè)與公眾共治。著力發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，注重運用市場機制，充分調(diào)動公眾和社會力量，激發(fā)企業(yè)等各類主體自覺治污減排的內(nèi)生動力，形成多元共治的新格局。

堅持激勵與約束相統(tǒng)一。既堅持源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲，強調(diào)制度的約束規(guī)制作用，又綜合利用經(jīng)濟(jì)政策和市場機制，完善污染源監(jiān)管基礎(chǔ)制度體系，形成有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的利益導(dǎo)向，發(fā)揮制度的激勵與約束功能。

堅持責(zé)任與權(quán)力相一致。全面落實生態(tài)環(huán)境保護(hù)的企業(yè)直接責(zé)任、黨政主體責(zé)任、部門管理責(zé)任、環(huán)保監(jiān)督責(zé)任、司法制裁責(zé)任，使其各歸其位、各司其職、各負(fù)其責(zé)，形成協(xié)同有效合力。

堅持試點與推廣相結(jié)合。上下結(jié)合、分步推進(jìn)、統(tǒng)籌安排，成熟一項總結(jié)一項、推出一項。既鼓勵各地根據(jù)省里方案確定的基本方向，因地制宜，大膽試驗，差別化探索，又著重選擇一批創(chuàng)建全國生態(tài)文明示范地區(qū)開展綜合改革試點，推動面上制度建設(shè)，使改革落準(zhǔn)落細(xì)落實。

圍繞實現(xiàn)這一目標(biāo)，在五大基本原則引領(lǐng)下，“十三五”期間，江蘇將重點深化五個方面的改革。

1. 如何構(gòu)建新型生態(tài)環(huán)境管控預(yù)防制度？

嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)紅線管控

十八大報告提出了空間保護(hù)的要求，十八屆三中全會明確提出要劃定生態(tài)紅線。江蘇人口密度、城市密度、產(chǎn)業(yè)密度都比較高，足夠的環(huán)境空間對江蘇改善環(huán)境質(zhì)量尤為重要。用生態(tài)紅線的辦法來保護(hù)生態(tài)空間，可以有效克服傳統(tǒng)方法對保護(hù)空間的失靈。

劃定生態(tài)紅線要堅持三個原則：強制性原則、科學(xué)性原則、可行性和可操作性原則。通俗地說，就是全省各地都要劃定生態(tài)保護(hù)紅線，具有重要生態(tài)保護(hù)功能的地方， 生態(tài)環(huán)境比較脆弱的地方，都要納入到生態(tài)紅線的范圍。劃定的生態(tài)紅線面積不能太小，太小達(dá)不到生態(tài)安全的目的，但面積也不能太大，太大了既妨礙發(fā)展，也達(dá) 不到保護(hù)的目的。堵與疏并用，確保既劃得出，更守得住。所謂堵，就是制訂一系列管理辦法，對生態(tài)紅線嚴(yán)格管控，維護(hù)紅線保護(hù)的嚴(yán)肅性。對各地保得怎么樣， 每年都要考核，對管得好的地方，給予一定的表揚和獎勵，對違規(guī)的項目堅決嚴(yán)厲查處、追究責(zé)任。所謂疏，就是出臺省級補償制度，由政府給予紅線區(qū)一定的經(jīng)濟(jì) 補償。

下一步，要在已經(jīng)劃定生態(tài)紅線的基礎(chǔ)上，認(rèn)真落實國家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見，編制實施環(huán)境功能區(qū)劃，優(yōu)化調(diào)整省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃，完善生態(tài)保護(hù) 紅線監(jiān)管考核及生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付制度。探索建立各類生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)負(fù)面清單，參與國家生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)管控試點。開展地方立法推動生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)管控，研究 建立全省生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)監(jiān)管平臺，強化對生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的檢索查詢、日常監(jiān)管、環(huán)保準(zhǔn)入。建立全省生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)管理績效評估指標(biāo)體系，開展第三方定期評 估。建立生態(tài)保護(hù)紅線“地圖”與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用、人口管理、項目準(zhǔn)入等規(guī)劃的銜接機制，落實剛性約束，開展南京、泰州等地“多規(guī)融合”試 點。

探索戰(zhàn)略規(guī)劃環(huán)境影響評價

開展區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)境影響評價，是本輪改革的三大重點之一。這項改革的目的在于規(guī)劃出空間、總量、準(zhǔn)入“三條鐵線”，指導(dǎo)各地處理好利用環(huán)境容量、控制排污總 量、改善環(huán)境質(zhì)量之間的關(guān)系，實現(xiàn)資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。戰(zhàn)略環(huán)評的意義就是不再以“一刀切”的形式分配減排指標(biāo)，而是根據(jù)不同地區(qū)的承載能力對項目 進(jìn)行控制，科學(xué)計算出區(qū)域和重點行業(yè)的污染物總量指標(biāo)，以戰(zhàn)略環(huán)評推動經(jīng)濟(jì)綠色化轉(zhuǎn)型，以規(guī)劃環(huán)評落地引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化，推動環(huán)評制度整體改革創(chuàng)新。

比如，連云港市工業(yè)化程度比較低，小而散的企業(yè)占據(jù)了環(huán)境容量，按照總量減排要求，已經(jīng)沒有容量繼續(xù)上比較大的項目。在連云港市進(jìn)行試點，就是以戰(zhàn)略環(huán)評為 核心對其區(qū)域產(chǎn)業(yè)實施差別化調(diào)控、精準(zhǔn)化減排。圍繞環(huán)境質(zhì)量改善、生態(tài)安全水平提升兩大核心任務(wù)，組織實施長三角地區(qū)戰(zhàn)略環(huán)評江蘇子項目，制定我省生態(tài)環(huán) 境戰(zhàn)略性保護(hù)總體方案。加快推進(jìn)連云港市戰(zhàn)略環(huán)評試點工作，積極探索區(qū)域污染物行業(yè)排放總量管理模式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，控制行業(yè)總量規(guī)模，嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入，促 進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，為破解區(qū)域資源環(huán)境約束提供借鑒與示范。強化規(guī)劃環(huán)評和區(qū)域限批聯(lián)動機制，開展產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評清單管理及與項目環(huán)評聯(lián)動試點工作，發(fā)揮 規(guī)劃環(huán)評在空間管控等的重要作用。

實施水生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)

依托“十一五”國家水體污染控制與治理科技重大專項等研究成果，在太湖流域率先開展以水生態(tài)環(huán)境功能保護(hù)為目標(biāo)的分區(qū)、分級、分類、分期管理試點，制定江蘇 省太湖流域水生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)管理辦法，研究在長江、淮河流域推行水生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃管理，實現(xiàn)流域環(huán)境管理模式的轉(zhuǎn)型。在太湖流域和城市黑臭河道治理 中，探索以流域為單元建立河流治理委員會，深化“河長”、“斷面長”監(jiān)管模式。按照“誰達(dá)標(biāo)、誰受益，誰超標(biāo)、誰補償”的雙向補償原則，建立全省水環(huán)境資 源區(qū)域補償制度和上下游地方政府對水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的經(jīng)濟(jì)補償制度。建立健全陸海統(tǒng)籌機制，沿海三市政府和省有關(guān)部門加強聯(lián)動協(xié)作，協(xié)同治污，加強入海河流 和入海排污口整治和監(jiān)管， 切實防控滸苔暴發(fā)。

深化環(huán)境科技體制改革

以太湖水專項為示范典型，開展技術(shù)示范推廣與應(yīng)用對接，加強標(biāo)準(zhǔn)研究、技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策研究、科研示范與治理計劃工程項目的銜接，推進(jìn)落實配套示范工程，探索技 術(shù)研發(fā)與產(chǎn)業(yè)化結(jié)合機制，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研深度融合，擴(kuò)大水專項成果轉(zhuǎn)化和應(yīng)用。探索建立社會共同參與環(huán)境科技機制，以科研院所、高等院校和重點治污企業(yè)為主 體，以國家環(huán)保服務(wù)業(yè)試點為載體，動員社會力量參與環(huán)保科研，創(chuàng)新合同環(huán)境管理、環(huán)境金融服務(wù)、技術(shù)轉(zhuǎn)化交易平臺構(gòu)建、政產(chǎn)學(xué)研共建、環(huán)保工程技術(shù)中心與 重點實驗室建設(shè)等環(huán)境科研管理新模式。搭建環(huán)?？萍籍a(chǎn)業(yè)與治理修復(fù)交流接洽平臺，做大做強技術(shù)轉(zhuǎn)化交易市場，拉動投資消費需求，推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。以全國 重點地區(qū)環(huán)境與健康專項調(diào)查為抓手，開展環(huán)境污染影響人群健康的調(diào)查、監(jiān)測和風(fēng)險評估，提出環(huán)境與健康管理統(tǒng)合防治對策。

2. 如何構(gòu)建新型環(huán)境監(jiān)管制度？

改革建設(shè)項目環(huán)評制度

按照“精簡行政許可、強化過程監(jiān)管、統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)揮市場作用”的原則，探索環(huán)評、排污許可和網(wǎng)格化管理等制度有機結(jié)合和深度融合，開展“一證式管理”模 式。選擇常州、昆山、張家港等地開展建設(shè)項目環(huán)境管理改革試點，規(guī)劃環(huán)評（含跟蹤評價）意見得以落實的開發(fā)區(qū)，緊緊圍繞環(huán)境影響和環(huán)保措施，優(yōu)化環(huán)評報告 內(nèi)容，試點范圍內(nèi)編制環(huán)境影響報告表的建設(shè)項目可降低環(huán)評等級。建設(shè)項目登記表實行告知性備案制。實行排污許可證制度的建設(shè)項目，取消建設(shè)項目竣工環(huán)保驗 收，整體納入許可證管理。

推進(jìn)排污許可證制度落地

江蘇下一步的試點工作將把排污許可證作為“企業(yè)的出生證明”，取代建設(shè)項目環(huán)評驗收，以質(zhì)量約束、總量減排為向?qū)?，把建設(shè)項目環(huán)評、總量控制、排污權(quán)交易、 排污收費以及網(wǎng)格化監(jiān)管、雙隨機檢查、信用評價等事中事后監(jiān)管制度有效捏合起來，打通制度阻隔，構(gòu)建一套系統(tǒng)完整、權(quán)責(zé)清晰、高效協(xié)同的監(jiān)管體系。

為此，將建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，出臺江蘇省許可證發(fā)放管理條例，確立排污許可證管理的法律地位，發(fā)揮其核心作用，實行排污許可“一證式” 管理，推動事前審批和事中事后監(jiān)管的有機銜接，形成以排污許可證為核心的污染源監(jiān)管體系平臺，筑牢環(huán)境精細(xì)管理的基礎(chǔ)，實現(xiàn)污染源信息的全面、全過程、高 效管理。

出臺江蘇省排污權(quán)核定方案，完成全省重點企業(yè)主要污染物排污權(quán)初始權(quán)分配工作。以區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)，以區(qū)域環(huán)境容量為基線，以國家和地方排放標(biāo)準(zhǔn)為依 據(jù)，以排污許可證為載體，通過對點源排污權(quán)的核定、授權(quán)、變更、注銷等程序管理手段，實現(xiàn)對重點地區(qū)、重點行業(yè)、重點源、重點污染因子的精準(zhǔn)減排。依托信息的實時交互，管理方式從末端考核轉(zhuǎn)變?yōu)槿^程監(jiān)管。

建立環(huán)境審計制度

在政府環(huán)境審計方面，選取典型城市和區(qū)域開展試點，制定政府環(huán)境審計暫行規(guī)定，強化領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護(hù)離任審計，審計結(jié)果作為評價黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及地方政府環(huán)境 質(zhì)量保護(hù)責(zé)任評價的主要依據(jù)。在企業(yè)環(huán)境審計方面，出臺企業(yè)環(huán)境審計報告網(wǎng)上公示及公眾參與管理辦法，要求企業(yè)以審計報告形式公示其在環(huán)保法律法規(guī)和相關(guān) 制度方面的執(zhí)行情況、環(huán)保設(shè)施及運行維保情況、污染物達(dá)標(biāo)排放情況、環(huán)保投入情況，公示網(wǎng)站設(shè)立公眾與環(huán)保部門及企業(yè)互動界面，充分發(fā)揮公眾對的監(jiān)督作 用。

實行環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格化

出臺關(guān)于建立網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系的指導(dǎo)意見，通過“定區(qū)域、定任務(wù)、定職責(zé)”，以市、縣、鄉(xiāng)行政區(qū)域為單元劃分三級網(wǎng)格，在開發(fā)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū) 設(shè)置特殊網(wǎng)格，采取按屬地確定重點監(jiān)管對象和一般監(jiān)管對象的差別化監(jiān)管措施，分解到網(wǎng)格單元，構(gòu)建全面覆蓋的網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系。在張家港、常熟等地先行 試點，探索建立分級環(huán)境目標(biāo)責(zé)任、雙隨機抽查、環(huán)境問題查處信息公開反饋等監(jiān)管制度。

推進(jìn)環(huán)保大數(shù)據(jù)應(yīng)用

運用大數(shù)據(jù)手段，以建設(shè)“一企一檔”動態(tài)管理數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，利用其他領(lǐng)域和部門信息，加強跨部門數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)比對分析，建立“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管 理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的管理機制。建立和完善省、市、縣三級環(huán)保部門共享的建設(shè)項目環(huán)評審批監(jiān)管平臺，并與環(huán)境保護(hù)部聯(lián)網(wǎng)。

3. 如何構(gòu)建新型體制管理制度？

實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理

實 行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，是黨中央在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域做出的一項重大決策，是改革完善環(huán)境治理基礎(chǔ)制度、實現(xiàn)國家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn) 代化的一個重大舉措。這也是江蘇本輪環(huán)保改革的第三大重點。江蘇作為試點省，省環(huán)保廳將接管理市縣監(jiān)測監(jiān)察機構(gòu)，承擔(dān)其人員和工作經(jīng)費；統(tǒng)籌考慮核與輻射 監(jiān)測監(jiān)察機構(gòu)管理體制；省轄市環(huán)保局實行以省環(huán)保廳為主的雙重管理體制；縣級環(huán)保局不再單設(shè)，由省轄市環(huán)保局派出。這項改革，是對環(huán)保管理體制的重大創(chuàng)新 和突破，其目的在于打破地方保護(hù)， 增強環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)一性、權(quán)威性、有效性，解決環(huán)境監(jiān)管失之于寬、失之于松、失之于軟的狀況，提高環(huán)境監(jiān)管的效率，為環(huán)保形成整體化的監(jiān)管和監(jiān)察體系。

環(huán)境監(jiān)測的垂直管理旨在體現(xiàn)數(shù)據(jù)的真實性和客觀公正性。監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，則能夠使環(huán)境監(jiān)察獨立執(zhí)法，破除各種因素的干擾。在改革過程中，應(yīng)堅持并做到“三 個不能”，即地方政府的環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任只能加強不能弱化，法律賦予環(huán)境保護(hù)部門的職責(zé)和各部門所擔(dān)負(fù)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任不能削弱，現(xiàn)有的環(huán)保隊伍建設(shè)和工作 能力不能削弱。強化各級政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的主體責(zé)任，落實環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)，建立健全地方環(huán)保事務(wù)議事協(xié)調(diào)機制，明確負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職能的發(fā)展改革、經(jīng)濟(jì)和信息化、農(nóng)業(yè)、住建、環(huán)保、公安、水利、國土、交通運輸、海洋漁業(yè)、林業(yè)、市場監(jiān)管、城市管理等相關(guān)部門的工作職責(zé)，著力形成黨委組織領(lǐng)導(dǎo)、政府具體實 施、部門各司其職、社會廣泛參與的環(huán)境監(jiān)管格局。

加強環(huán)保機構(gòu)隊伍建設(shè)

規(guī)范和加強省、市、縣環(huán)境保護(hù)行政管理部門機構(gòu)隊伍，統(tǒng)籌規(guī)劃加強應(yīng)急、輻射監(jiān)管機構(gòu)建設(shè)，強化對本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理職責(zé)，提升履行職 責(zé)的能力，統(tǒng)一規(guī)范機構(gòu)編制和財政保障方式，明晰職責(zé)，強化環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法職能，提升環(huán)境監(jiān)管統(tǒng)一性、權(quán)威性、有效性；實行環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法全覆蓋，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道）及工業(yè)集聚區(qū)環(huán)保機構(gòu)隊伍建設(shè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)獨立設(shè)置環(huán)保機構(gòu)，其他按2-3 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃片設(shè)置環(huán)保機構(gòu)，配備與職責(zé)任務(wù)相適應(yīng)的人員，納入縣（市、區(qū)）統(tǒng)一管理。省級以上開發(fā)區(qū)環(huán)保機構(gòu)由所在市、縣（市、區(qū)）環(huán)保局（分局）派出。加 強對監(jiān)測人員培養(yǎng)、“三五”人才的使用與培養(yǎng)。

統(tǒng)一區(qū)域流域監(jiān)測監(jiān)管

建 立污染防治區(qū)域聯(lián)動機制，強化區(qū)域、流域環(huán)保聯(lián)防聯(lián)控，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法，提升解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的統(tǒng)籌和 監(jiān)管能力，提高環(huán)境治理的整體性和有效性。開展按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)試點。調(diào)整強化區(qū)域環(huán)保督查中心職責(zé)，落實對地方政府及其相關(guān)部門的督政 責(zé)任。做好國家和省環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)上收，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一發(fā)布的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管運行網(wǎng)絡(luò)。制定江蘇省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方 案，率先建成覆蓋全省環(huán)境質(zhì)量、重點污染源、生態(tài)狀況的環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，出臺生態(tài)環(huán)境監(jiān)測管理辦法。加強環(huán)境監(jiān)測支撐，建立監(jiān)測與監(jiān)管聯(lián)動的“測管協(xié)同”機制，試點開展環(huán)境聯(lián)動執(zhí)法監(jiān)測。建成陸海統(tǒng)籌、天地一體、上下協(xié)同、信息共享的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測全覆蓋、重點污染源監(jiān)測全覆蓋、生態(tài)環(huán)境狀況監(jiān)測全覆蓋和數(shù)據(jù)互聯(lián)共享、監(jiān)測和監(jiān)管上協(xié)調(diào)聯(lián)動，在自動預(yù)警、信息化能力和水平上要有明顯提升。

探索基層綜合執(zhí)法

完善基層環(huán)保綜合執(zhí)法制度和執(zhí)法監(jiān)管方式，探索建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督有力、運轉(zhuǎn)高效的生態(tài)環(huán)保監(jiān)管體制機制，構(gòu)建獨立、權(quán)威的環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法體系。合理劃 分不同層級不同部門的行政執(zhí)法職責(zé)權(quán)限、執(zhí)法力量配置，減少執(zhí)法層次，實現(xiàn)執(zhí)法重心和力量同步下移。將建筑施工噪聲污染、社會生活噪聲污染、工地道路揚塵 污染、飲食服務(wù)業(yè)油煙污染和秸稈禁燒等環(huán)境監(jiān)管事項納入綜合行政執(zhí)法。開展南京市大環(huán)保執(zhí)法聯(lián)動、南通市部門內(nèi)部綜合執(zhí)法和常熟市鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域執(zhí)法改革試點。 加強環(huán)保行政執(zhí)法與刑事司法銜接，制定涉嫌環(huán)境刑事犯罪案件移送標(biāo)準(zhǔn)，深化環(huán)境司法專門化試點。通過重處重罰不守法企業(yè)，形成威懾力量，倒逼所有的企業(yè)養(yǎng) 成守法習(xí)慣，自覺保護(hù)環(huán)境。

探索開展生態(tài)環(huán)境損害賠償

參與國家生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點，制訂實施方案和磋商、訴訟、管理程序，推進(jìn)企業(yè)環(huán)境損害賠償基金與環(huán)境修復(fù)保證金制度，鼓勵構(gòu)建市場型環(huán)境修復(fù)基金與環(huán)境應(yīng)急基金制度。

4. 如何構(gòu)建新型社會共治制度？

深入推進(jìn)公眾參與

制定公眾參與辦法，暢通社會參與環(huán)境事務(wù)管理的渠道。完善環(huán)境聽證和圓桌對話的組織機制、執(zhí)行機制和分析評估機制；支持環(huán)保社會組織依法提起環(huán)境公益訴訟， 組建環(huán)境公益訴訟專家?guī)?，設(shè)立省級環(huán)境公益訴訟專項資金，提供環(huán)境公益訴訟的技術(shù)鑒定、法律援助等。培育社會監(jiān)督員隊伍，通過購買服務(wù)等方式，參與信訪調(diào) 解、環(huán)境監(jiān)督等環(huán)節(jié)。完善以“群管、群評、群防、群控”和“千家評機關(guān)、萬人評企業(yè)”為內(nèi)容的“四群雙評”預(yù)防監(jiān)督工作機制。組織各類代表對環(huán)保重點監(jiān)控 企業(yè)進(jìn)行評議，組織服務(wù)對象對全省環(huán)境行政執(zhí)法行為進(jìn)行滿意度測評，把預(yù)防的視角、監(jiān)督的觸角延伸到企業(yè)和社會。

加強公共關(guān)系協(xié)調(diào)

健全各級環(huán)境新聞發(fā)言人制度，建設(shè)全省環(huán)境輿情處置協(xié)調(diào)中心，形成環(huán)境輿情信息共享平臺，評估和分析公眾意見、媒體輿情、政府決策對環(huán)境公共關(guān)系的影響。建 立環(huán)境輿情快速響應(yīng)機制，及時處置負(fù)面輿情。制訂公眾環(huán)境意識評價指標(biāo)，定期組織公眾環(huán)境意識調(diào)查，發(fā)布地區(qū)環(huán)境施政評價排名和公眾環(huán)境意識狀況等信息。 制定江蘇省環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域信訪投訴請求辦理法定途徑清單，改革信訪工作制度，規(guī)范環(huán)境信訪辦理途徑；全面推開環(huán)境信訪復(fù)查復(fù)核制度，杜絕信訪權(quán)的無限濫用。 建設(shè)環(huán)境信訪系統(tǒng)，規(guī)范處理部、省、市、縣四級信訪事項。

健全綠色金融信用體系

制定和實施江蘇省環(huán)保信用體系規(guī)劃綱要（2016-2020），開發(fā)和完善江蘇省企業(yè)環(huán)保信用管理系統(tǒng)，創(chuàng)建國家級信用示范行業(yè)。制定第三方社會機構(gòu)的環(huán)保 信用評價辦法。完善環(huán)保信用信息共享制度，出臺運用信用手段加強事中事后環(huán)境監(jiān)管辦法，建立信用報告和信用承諾、信用審查制度，實行環(huán)保信用聯(lián)動激勵與懲 戒。推行環(huán)保信用與差別化水價、電價相掛鉤的收費政策。探索建立綠色金融和財稅激勵機制，實現(xiàn)環(huán)保信用信息共享，推行差別化信貸政策。扶持社會組織建立民 間環(huán)境保護(hù)公益基金。推動無錫開展環(huán)境污染責(zé)任保險地方立法，與保險機構(gòu)合作探索從保費中安排一定比例設(shè)立重特大環(huán)境污染事故應(yīng)急基金。制定江蘇省突發(fā)環(huán) 境事件環(huán)境損害評估辦法，探索建立將突發(fā)環(huán)境事件責(zé)任認(rèn)定、損害賠償與環(huán)境污染責(zé)任保險有機結(jié)合的制度。探索建立金融支持環(huán)境保護(hù)的新型政銀合作關(guān)系，改 革政府環(huán)保投資為主安排方式。

建立環(huán)境權(quán)益市場

出臺推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點工作實施辦法，在重點行業(yè)推行排污權(quán)有償使用和交易試點，逐步完成全省重點行業(yè)排污權(quán)有償使用收費；建設(shè)省級排污權(quán)交易平 臺，加強政策研究，形成一系列規(guī)范的交易制度和規(guī)則，與排污許可證、排污收費（環(huán)境保護(hù)稅）等環(huán)境管理制度有機銜接。促進(jìn)流域內(nèi)跨市排污權(quán)交易，促進(jìn)流動 性。推進(jìn)刷卡排污，開展排污權(quán)儲備、租賃、融資試點，利用市場機制和配套政策鼓勵江蘇（蘇州）環(huán)境資源交易中心等專業(yè)機構(gòu)提供公共服務(wù)。

推進(jìn)環(huán)保服務(wù)社會化

改革省控自動站運營方式，全面推行第三方運維、第三方質(zhì)控。探索建立有效的環(huán)境污染第三方治理監(jiān)管機制。探索建立政府引導(dǎo)、市場主體、行業(yè)自律的社會環(huán)境監(jiān) 測管理模式，開展社會環(huán)境檢測機構(gòu)業(yè)務(wù)能力登記管理，搭建動態(tài)化監(jiān)管與備案登記平臺，引入行業(yè)協(xié)會強化自律，創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)測事中、事后監(jiān)管方法。試行政府購 買環(huán)境監(jiān)測服務(wù)，吸引社會資本投入檢測咨詢、技術(shù)研發(fā)、工程設(shè)計施工。抓住供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革契機，推進(jìn)PPP、政府購買服務(wù)、第三方治理等方式，大力推動 綠色節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

5 如何構(gòu)建新型評價考核制度？

深化綠色發(fā)展評估

在全國率先開展綠色發(fā)展評估指標(biāo)體系選擇、優(yōu)化和完善，建立江蘇省綠色發(fā)展評估制度，開展第三方評估，從資源節(jié)約、環(huán)境損害、生態(tài)效益等方面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綠色化，推進(jìn)生態(tài)資產(chǎn)核算。探索縣（市、區(qū)）及工業(yè)園區(qū)綠色發(fā)展評估體系，并擴(kuò)大試點范圍。

以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，建立體現(xiàn)區(qū)域差別性特征的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)考核體系，強化對地方各級政府的生態(tài)環(huán)境目標(biāo)責(zé)任考核。以全省行政單元水環(huán)境監(jiān)測點位為基 礎(chǔ)，構(gòu)建全省行政單元全類型水體水質(zhì)監(jiān)督評估體系，出臺《江蘇省行政單元全類型水體考核辦法》。完善空氣質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任制，以國家空氣質(zhì)量改善總體目標(biāo)和大 氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測結(jié)果為依據(jù)，建立大氣目標(biāo)管理、大氣環(huán)境質(zhì)量排名制度和獎勵機制。

開展環(huán)保綜合督查（督察）

制定江蘇省環(huán)境保護(hù)綜合督查與督察辦法，定期對環(huán)境問題突出、重大環(huán)境事件多發(fā)、環(huán)境保護(hù)責(zé)任落實不力的市、縣（市）開展省級督查與督察，及時發(fā)現(xiàn)糾正市、縣（市）存在的環(huán)境問題。加強各方力量的統(tǒng)籌，推動地方政府徹底解決突出問題，嚴(yán)格落實環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任。

強化黨政同責(zé)

從現(xiàn)實情況看，出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害事件往往與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部失職、瀆職有著直接關(guān)系，要使生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的政策規(guī)定落到實處，關(guān)鍵要靠各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”。

要進(jìn)一步加強問責(zé)與追責(zé)制度建設(shè)，認(rèn)真落實中辦、國辦《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》和省兩辦發(fā)布的配套實施細(xì)則，通過明晰領(lǐng)導(dǎo)干部在生 態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的責(zé)任紅線，督促領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域正確履職用權(quán)，從科學(xué)決策、綠色經(jīng)濟(jì)、資源保有和節(jié)約利用、生態(tài)修復(fù)和污染防治、綠色生活及生態(tài)文明制 度建設(shè)等方面設(shè)置評價指標(biāo)，嚴(yán)格黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究，從而形成有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違規(guī)要追究的格局。在南通市、張家港市開展編制自然 資源資產(chǎn)負(fù)債表、黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部離任資源環(huán)境審計試點。

強化“黨政同責(zé)”，將地方黨委領(lǐng)導(dǎo)成員作為追責(zé)對象，推動黨委、政府對生態(tài)文明建設(shè)共同擔(dān)責(zé)，落實權(quán)責(zé)一致原則，實現(xiàn)追責(zé)對象的全覆蓋，用嚴(yán)格的制度保障責(zé)任落實。

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