中國環(huán)境報記者劉曉星

　　為貫徹執(zhí)行新修訂的《環(huán)境保護法》，將新法賦予環(huán)保部門新的監(jiān)管權(quán)力和手段落到實處，環(huán)境保護部于2014年12月19日發(fā)布《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》等4個配套辦法。記者日前就4個配套辦法的出臺采訪了環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局有關(guān)負責(zé)人。

　　中國環(huán)境報：4個配套辦法出臺有怎樣的背景？

　　答：一是貫徹執(zhí)行新《環(huán)境保護法》的迫切需要。新修訂的《環(huán)境保護法》賦予環(huán)保部門許多新的監(jiān)管權(quán)力和手段，按日計罰、查封扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施使新《環(huán)境保護法》成為極具“殺傷力”的一把利劍。然而，由于按日計罰、查封扣押等都是全新的制度，《環(huán)境保護法》的規(guī)定具有原則性和概括性，各級環(huán)保部門普遍缺乏操作經(jīng)驗，迫切需要制定配套的實施辦法，規(guī)范各項制度的適用范圍、實施程序和督查方式等，使這些新的監(jiān)管手段真正成為環(huán)保部門打擊環(huán)境違法行為和督促排污者自覺履行環(huán)保主體責(zé)任的強有力武器，發(fā)揮出巨大威力。

　　二是環(huán)保部門依法行政的迫切需要。《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，依法懲處各類違法行為，加大關(guān)系群眾切身利益的重點領(lǐng)域執(zhí)法力度，完善執(zhí)法程序，明確具體操作流程，重點規(guī)范行政強制等執(zhí)法行為。法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。全面推進依法治國的重點應(yīng)該是保證法律嚴格實施。按日計罰、查封扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等監(jiān)管措施極具“殺傷力”，極易給行政相對人的權(quán)益造成侵害或不必要的損害，所以建立健全相關(guān)立法，加強對這些措施實施過程中具體操作上的規(guī)范、監(jiān)督，對保護相對人的合法正當(dāng)權(quán)益意義重大，也是推進依法治國的必然要求。

　　三是重拳打擊環(huán)境違法行為的迫切需要。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，環(huán)境保護意識的增強，各級環(huán)保部門環(huán)境監(jiān)管的壓力也越來越大。對于一些長期惡意偷排、屢查屢犯、超標超總量排污等嚴重環(huán)境違法行為，僅靠行政處罰、責(zé)令限期改正等行政執(zhí)法手段，環(huán)保部門已經(jīng)無法督促其有效整改，需要采取更強有力的手段，切實加大懲處力度，按日計罰、查封扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施威力大，這套“組合拳”能有效打擊環(huán)境違法行為，提高執(zhí)法效能，推動環(huán)境監(jiān)管工作。

　　四是強化排污者環(huán)境保護主體責(zé)任的迫切需要。新修訂的《環(huán)境保護法》確立了“損害擔(dān)責(zé)”原則，規(guī)定企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任。排污者是環(huán)境保護的直接責(zé)任主體，有義務(wù)改正違法排放污染物行為，解決存在的環(huán)境問題，也有義務(wù)向社會公開其治污過程及結(jié)果等環(huán)境信息。然而，環(huán)保部門在執(zhí)法實踐中發(fā)現(xiàn)，一些排污者將污染整治當(dāng)做環(huán)保部門的工作責(zé)任，依賴環(huán)保部門出方案、驗收、核查等，自身怠于履行義務(wù)，消極等待環(huán)保部門指令，缺乏主體責(zé)任意識。因此，4個配套辦法進一步強化排污者的主體責(zé)任，規(guī)定其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的各項義務(wù)，強調(diào)其改正違法行為的及時性和實施整改措施的主動性。

　　中國環(huán)境報：請介紹一下4個配套辦法的主要內(nèi)容？

　　答：《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》共四章二十二條，圍繞新修訂的《環(huán)境保護法》第五十九條按日連續(xù)處罰“違法排污”、“拒不改正”的規(guī)定，明確了適用按日連續(xù)處罰的違法行為種類，規(guī)范了實施按日連續(xù)處罰的程序，明確了責(zé)令改正的內(nèi)容和形式，確定了拒不改正違法排放污染物行為的評判標準，規(guī)定了按日連續(xù)處罰的計罰方式，明確了按日連續(xù)處罰制度與其他相關(guān)環(huán)保制度的并用關(guān)系。

　　《環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法》共四章二十五條，主要解決一線環(huán)境執(zhí)法人員“不會用、不敢用”查封扣押手段的問題，在規(guī)范權(quán)力運行的同時，也能有效降低亂用、濫用查封、扣押措施帶來的執(zhí)法風(fēng)險，圍繞新修訂的《環(huán)境保護法》第二十五條“違法排污”、“造成或者可能造成嚴重污染”的，可以對“造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備”實施查封扣押的規(guī)定，主要明確了查封扣押的定義、適用范圍、具體對象、實施程序及監(jiān)督檢查等。

　　《環(huán)境保護主管部門實施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》共四章二十二條，圍繞新修訂的《環(huán)境保護法》第六十條“超標超總量”排污的環(huán)境違法行為可以采取“限制生產(chǎn)”、“停產(chǎn)整治”和“停業(yè)關(guān)閉”等措施，主要明確了限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治和報請政府關(guān)閉的適用情形，細化了限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的實施程序，加大限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的監(jiān)管力度。

　　《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》共十八條，堅持既要滿足公眾對企業(yè)環(huán)境信息的基本需求，又要兼顧企業(yè)的信息公開能力，堅持原則性與可操作性相結(jié)合，重點解決了“誰公開”、“公開什么”、“如何公開”、“如何監(jiān)督”，即信息公開范圍、內(nèi)容、方式、監(jiān)督等4個問題。

　　中國環(huán)境報：請介紹一下4個配套辦法有哪些主要特點？

　　答：首先是將嚴懲違法排污與保障相對人合法權(quán)利相結(jié)合。4個配套辦法中適用情形的細化和實施程序的設(shè)計都貫徹了加大懲處力度的思路，即讓排污者一天都不能違法排污，一旦違法，就讓其付出付不起的代價。對于一些惡劣的違法排污行為，按日計罰等經(jīng)濟處罰與查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)等行為罰和行政拘留等人身罰可以并用。按日計罰的制度設(shè)計中，責(zé)令排污者立即停止違法排放污染物的行為，而不是“限期改正”，就是不給排污者留有限期內(nèi)“合法的”違法排污的空間。對排污者改正情況的復(fù)查，要求在30日內(nèi)以暗查形式開展，能掌握排污者排污的實際狀況，要求排污者不能心存僥幸、表面應(yīng)付，而要真正整改，達到合法排污的要求。按日計罰不受次數(shù)限制，只要違法排污不停，那么行政處罰不止。

　　同時，考慮到按日計罰、查封扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等懲處措施關(guān)系到排污者的重大利益，所以4個配套辦法在環(huán)保部門實施的內(nèi)部程序設(shè)計上體現(xiàn)得非常謹慎、嚴密，充分考慮到保障行政相對人的合法權(quán)利。如規(guī)定，環(huán)保部門作出查封扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定前，應(yīng)當(dāng)書面報經(jīng)環(huán)境保護主管部門負責(zé)人批準；案情重大或者社會影響較大的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)環(huán)境保護主管部門案件審查委員會集體審議決定。此外，還應(yīng)當(dāng)告知排污者有關(guān)事實、依據(jù)及其依法享有的陳述、申辯或者要求舉行聽證的權(quán)利。

　　二是嚴格依法行政與環(huán)境執(zhí)法實際相結(jié)合，突出可操作性。4個配套辦法的制定，嚴格遵循《環(huán)境保護法》、《行政處罰法》、《行政強制法》等法律規(guī)定，貫徹《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》精神推進依法行政。又充分考慮環(huán)境執(zhí)法的實際需要，創(chuàng)新了一些有環(huán)保特色的規(guī)定。如由于環(huán)境執(zhí)法對象大多為不易移動的大型的設(shè)施、設(shè)備，《環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法》規(guī)定，對不易移動的或者有特殊存放要求的設(shè)施、設(shè)備，應(yīng)當(dāng)就地查封?？梢栽谠撛O(shè)施、設(shè)備的控制裝置等關(guān)鍵部件或者造成污染物排放所需供水、供電、供氣等開關(guān)閥門張貼封條。造成污染物排放事實的設(shè)施、設(shè)備不包括污染治理設(shè)施?？紤]到基層執(zhí)法人員要認定“違法排放污染物”、“造成或者可能造成嚴重污染”和“重點排污單位”等抽象的行為和概念十分不易，4個配套辦法對按日計罰、查封扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的適用情形進行了明確列舉，對重點排污單位作了明確界定，便于基層掌握，具有可操作性。

　　三是嚴格環(huán)境執(zhí)法與強化企業(yè)自律相結(jié)合。新《環(huán)境保護法》出臺后，環(huán)保部門尤其基層執(zhí)法人員普遍感到壓力大、責(zé)任重，新法實施后，普遍面臨履職和追責(zé)雙重壓力。為更好服務(wù)和指導(dǎo)地方執(zhí)行好新《環(huán)境保護法》，4個配套辦法明確了環(huán)保部門的法定職責(zé)和責(zé)任邊界，突出排污者是環(huán)境保護的直接責(zé)任主體。如《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》和《環(huán)境保護主管部門實施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》最為突出的特點就是根據(jù)新《環(huán)境保護法》立法精神，將改正違法排污、實施整治的主體責(zé)任落實到排污者，以排污者自律作為責(zé)令改正、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治實施的基礎(chǔ)，讓排污者對自己的環(huán)境行為負責(zé)，出現(xiàn)了環(huán)境損害，自己承擔(dān)責(zé)任。如排污者被責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治后，其整治方案要備案，整治過程要自測，整治責(zé)任自己擔(dān)。而解除程序的設(shè)置進一步強化排污者的主體責(zé)任，限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定的解除與否不再依賴于環(huán)保部門的核查、驗收等程序，而是取決于排污者自身，可以極大地調(diào)動排污者的整改積極性和主動性，要求排污者對整改的效果負全責(zé)，加強了排污者自律。

　　四是對違法排污“零容忍”與維護公共利益相結(jié)合。環(huán)保部門行政執(zhí)法，在維護環(huán)境法律權(quán)威的同時，其根本目的在于對公共利益和社會秩序的維護。在《環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法》和《環(huán)境保護主管部門實施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》中特別規(guī)定，城鎮(zhèn)污水處理、垃圾處理、危險廢物處置等公共設(shè)施的運營單位，生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)涉及基本民生、公共利益的或?qū)嵤┎榉饪垩?、停產(chǎn)整治可能影響生產(chǎn)安全的排污者，環(huán)境保護主管部門應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)環(huán)境保護法律法規(guī)予以處罰，可以不予實施查封扣押、停產(chǎn)整治。 這一規(guī)定遵循行政比例原則，“兩害相較取其輕”，體現(xiàn)了謹慎實施查封扣押、停產(chǎn)整治的立法思路。

　　《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》緊扣公眾關(guān)注、關(guān)心的“家門口”的環(huán)境問題來確定公開主體和公開內(nèi)容，通過便于公眾知曉的方式公開信息，充分體現(xiàn)便民為民原則，滿足公眾知情權(quán)，便于公眾參與環(huán)境管理和監(jiān)督企業(yè)合法排污。

　　五是加大懲處力度與實行信息公開相結(jié)合。新《環(huán)境保護法》增設(shè)了“信息公開和公眾參與”專章，4個配套辦法秉承立法原意，環(huán)境信息公開的通則貫穿始終。按日計罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)等3個辦法均明確要求環(huán)保部門向社會公開按日計罰的責(zé)令改正決定和行政處罰決定，查封扣押決定、查封扣押延期情況和解除查封扣押決定等相關(guān)信息，限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定，限制生產(chǎn)延期情況和解除限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的日期等相關(guān)信息?！董h(huán)境保護主管部門實施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》還要求排污者將整改方案及整改信息向社會公開。這些規(guī)定和要求有利于公眾參與并進行監(jiān)督，從而形成一套“政府監(jiān)管、企業(yè)自律、公眾監(jiān)督”的管理模式，放大環(huán)境執(zhí)法的效應(yīng)。

　　《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》本身就是規(guī)范企業(yè)信息公開的規(guī)章，環(huán)保部門對企業(yè)信息公開進行指導(dǎo)和監(jiān)督，充分發(fā)揮公眾對排污行為的監(jiān)督作用。