原文標(biāo)題：《我國排污許可制度的產(chǎn)生、發(fā)展與形成-對制定排污許可管理條例的法律思考》，作者 粱忠, 汪勁. 發(fā)表于《環(huán)境影響評價》, 2018(1).

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摘要：我國的排污許可制度經(jīng)歷了產(chǎn)生、發(fā)展與形成三個階段，現(xiàn)已基本建立起排污許可制度的總體框架，下一步的發(fā)展方向?qū)⑹菫榕盼墼S可設(shè)計具體的實施制度。

關(guān)鍵詞: 排污許可制度; 發(fā)展歷程; 排污許可管理條例。

排污許可制的產(chǎn)生:以實施水污染物排放總量控制為目的的環(huán)境管理時期(1985—2000年)

我國的排污許可制度最早可追溯至20世紀(jì)80年代。

1985年4月，上海市人大常委會頒布了《上海市黃浦江上游水源保護(hù)條例》，開始在黃浦江上游水資源保護(hù)地區(qū)實行以水污染物排污總量控制為目的的排污許可證制度。

1987年，為了逐步實施污染物排放總量控制，原國家環(huán)保局決定在水污染防治領(lǐng)域開展排污許可證試點工作。

1988年3月，原國家環(huán)保局發(fā)布了《水污染物排放許可證管理暫行辦法》(2007年失效)，這是我國首次對排污許可做出的專門性規(guī)定。

該辦法第三章專門規(guī)定了“排放許可證制度”，要求各地在申報登記的基礎(chǔ)上，根據(jù)實際情況，分期分批對重點污染源和重點污染物實行排放許可證制度，逐步實施污染物排放總量控制。

此后，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，原國家環(huán)保局于1989年7月發(fā)布《水污染防治法實施細(xì)則》，規(guī)定“對企業(yè)事業(yè)單位向水體排放污染物的，實行排污許可證管理”，對不超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)及污染物排放總量指標(biāo)的，發(fā)放排污許可證;對超標(biāo)排污的發(fā)放臨時排污許可證。

該細(xì)則進(jìn)一步對水污染物排放許可的實施和管理做出了規(guī)定。

在環(huán)保部門試點水污染物排污許可制不斷深入的背景下，1995年國務(wù)院在《淮河流域水污染防治暫行條例》中規(guī)定了“淮河流域……持有排污許可證的單位應(yīng)當(dāng)保證其排污總量不超過排污許可證規(guī)定的排污總量控制指標(biāo)”。

1996年，全國人大常委會在修訂《水污染防治法》中對重點污染物排放總量控制制度和重點污染物排放核定制度做出了相關(guān)規(guī)定。

這一時期為國家正處于改革開放、大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的時期，又由于無經(jīng)驗可循也無理論積累，排污許可在現(xiàn)實中處于停滯狀態(tài)。

排污許可制的發(fā)展:初現(xiàn)以排污許可證為手段的“一證式”污染防治管理時期(2000—2013年)

2000年3月，國務(wù)院在《水污染防治法實施細(xì)則》中再次原則性地規(guī)定了排污許可制度。

2000年4月，全國人大常委會對《大氣污染防治法》進(jìn)行修訂，其中第十五條也原則性規(guī)定了大氣污染物排放許可制度。

而為了推進(jìn)水污染排放許可證制度的發(fā)展，原國家環(huán)?？偩钟?001年7月發(fā)布《淮河和太湖流域排放重點水污染物許可證管理辦法(試行)》，對水污染物排放許可證制度做出了較為具體的規(guī)定，明確了重點水污染物排放不得超過水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制指標(biāo)的“雙達(dá)標(biāo)”要求，并詳細(xì)列出了申請排污許可所需的條件和材料，規(guī)定了環(huán)保部門的審查和監(jiān)督職責(zé)，以及對違反規(guī)定的處罰。

為探索以環(huán)境容量為基礎(chǔ)、以排污許可證為管理手段的“一證式”污染防治管理體系，原國家環(huán)?？偩钟?004年1月發(fā)布了《關(guān)于開展排污許可證試點工作的通知》，決定在唐山等六地市開展排污許可證試點工作，以便為完善排污許可制度提供實踐經(jīng)驗。但實踐效果不佳。

2003年，全國人大常委會通過《行政許可法》，正式確立了行政許可制度。

原國家環(huán)?？偩钟?004年6月發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法》，對環(huán)境行政許可制度作出程序上的規(guī)定。

2004年8月，原國家環(huán)保總局發(fā)布《關(guān)于發(fā)布環(huán)境行政許可保留項目的公告》，公布了由環(huán)保部門實施的行政許可項目，其中涉及排污許可的行政許可事項有排污許可證(大氣、水)核發(fā)、向大氣排放轉(zhuǎn)爐氣等可燃?xì)怏w的批準(zhǔn)等。

2008年1月，為滿足排污許可管理實踐的需求，原國家環(huán)?？偩职l(fā)布了《關(guān)于征求對＜排污許可證管理條例＞(征求意見稿)意見的函》，但該條例至今尚未通過。

2008年2月，全國人大常委會修訂《水污染防治法》，其中第二十條明確規(guī)定了國家實行排污許可制度。

至此，大氣污染物排污許可制度和水污染物排污許可制度在法律上均得到正式確立。

在這一時期，排污許可制度得到了較大的發(fā)展。大氣和水污染物排放許可先后得到了國家法律的確認(rèn)，排污許可制度從水污染防治領(lǐng)域擴(kuò)展到大氣污染防治領(lǐng)域，隨著實踐經(jīng)驗的積累，關(guān)于排污許可的申請、核發(fā)、監(jiān)督檢查等具體規(guī)定也有明顯的進(jìn)步。

但是，排污許可制度的不足仍然十分明顯。

首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先的理念尚未得到糾正，國家和地方對環(huán)境保護(hù)重視不足，直接阻礙了排污許可制度的發(fā)展。

其次，排污許可制度的定位不明，與排污收費(fèi)制度、總量控制制度、環(huán)境影響評價制度等相關(guān)制度的關(guān)系不清，制度之間無法銜接，甚至彼此沖突，無法體現(xiàn)排污許可制度作為核心制度的功能。

再次，排污許可缺乏完整并具有可操作性的具體規(guī)定，使得排污許可難以在實踐中得到實施。

排污許可制的形成:“一證式”排污許可制度的形成時期(2013年至今)

自十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)被提高到了前所未有的高度，排污許可制度作為生態(tài)文明建設(shè)的一項關(guān)鍵制度也受到前所未有的重視。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》先后強(qiáng)調(diào)要完善排污許可制度。

2016年11月10日，國務(wù)院辦公廳正式發(fā)布《控制污染物排放許可制實施方案》(國辦發(fā)［2016］81號)，提出了全面推行排污許可制度的時間表和路線圖。

上述政策明確了我國排污許可立法的基本方向和主要內(nèi)容。

在中央政策的指引下，排污許可立法工作進(jìn)入全面推進(jìn)階段。

2014年4月，全國人大常委會對《環(huán)境保護(hù)法》作出修訂，明確規(guī)定“國家依照法律規(guī)定實行排污許可管理制度?！?/p>

2015年修訂的《大氣污染防治法》和2017年修正的《水污染防治法》也先后規(guī)定對大氣、水污染物排放實施排污許可管理。

為實施排污許可制度，國家環(huán)保部于2016年12月發(fā)布了規(guī)范性文件《排污許可證管理暫行規(guī)定》(環(huán)水體［2016］186號)，對排污許可的適用對象、許可證內(nèi)容、實施程序、監(jiān)督等問題作出具體規(guī)定。

全國各地區(qū)在環(huán)保部規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合各地實際情況也先后制定了具體的實施辦法。2017年11月，環(huán)保部部務(wù)會議通過《排污許可管理辦法(試行)》，進(jìn)一步為排污許可的實施提供依據(jù)。

2013年以來的這一階段，《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》先后對排污許可制度作出規(guī)定，為我國排污許可制度的完善奠定了法律基礎(chǔ)，同時也搭建了排污許可法律體系的基本框架，而環(huán)保部制定的《排污許可證管理暫行規(guī)定》《排污許可管理辦法(試行)》則為排污許可制度的實施提供了具體的指引。

與此同時，排污許可制度改革實踐也在大力推進(jìn)。2017年7月，火電、造紙兩個行業(yè)率先完成排污許可證的核發(fā)工作，進(jìn)入監(jiān)督檢查階段，其他行業(yè)的排污許可證核發(fā)工作也在快速推進(jìn)。

在這一階段，排污許可的法律依據(jù)初步具備，實踐經(jīng)驗快速積累，國家政策大力支持，排污許可制度的總體框架基本成型，為實現(xiàn)將排污許可建設(shè)成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，實行排污許可“一證式”管理，形成系統(tǒng)完整、權(quán)責(zé)清晰、監(jiān)管有效的污染源管理新格局奠定了基礎(chǔ)。